라틴아메리카 사회정책에 함의된 시사점과 국별협력전략 지원방안 : 빈곤과 불평등 극복방안을 중심으로, 정상희, 국제개발협력, KOICA

라틴아메리카 사회정책에 함의된 시사점과 국별협력전략 지원방안 : 빈곤과 불평등 극복방안을 중심으로

정상희, 국제개발협력 2012년 제3호, 한국국제협력단, 107p-130p.
<<논문 요약정리입니다>>

1. 들어가며

라틴아메리카의 국가들은 중소득국가로 분류되며 1990-2010년까지 약 4천만명 이상이 빈곤계층에서 벗어났으나 반면에 소득불평등의 경우 전 세계에서 가장 심각한 수준에 있다. 즉 이 시기 동안 이루어진 경제성장과 거시경제 지표개선이 더 나은 소득분배, 생산적인 일자리 창출, 노동조건 개선, 생산성 향상과는 직결되지 않았다는 것을 의미한다.

본 글은 라틴아메리카의 빈곤과 불평등 상황을 분석하고, 볼리비아의 빈곤과 불평등에 대한 특수성을 고찰한다.

또한 라틴아메리카 국가들의 ‘조건부 현금지급 프로그램(Conditional Transfer Program: CTP) 등 사회정책의 사례를 파악하고, 이런 정책에 함의된 시사점을 도출하여 국가협력전략(CPS) 내 가능한 지원방안을 제시하고자 한다.

2. 라틴아메리카의 빈곤과 불평등

2011-2013 DAC 수원국리스트(2011-2013)에 따르면 라틴아메리카 내 LMICs 는 8국, UMICs는 23개국에 해당한다. (전체 33개국) 인간개발지수, 기대수명등 사회발전 지표는 타 개도국의 평균을 상회한다. 2010년 기준, 빈곤비율은 전체인구의 31.4% 이며, 극빈층 비율은 12.3%이다. 국별 빈곤비율은 매우 상이한데, 우루과이, 아르헨티나, 칠레등은 10% 내외이며 볼리비아, 파라과이, 니카라과, 온두라스는 50%이상을 기록한다. 국별 격차 뿐 아니라 동일국가 내수직과 수평적인 불평등이 발생하고 있으며, 세대 간에 걸쳐 전달되고 있다. 이 중, 소득불평등 정도를 나타내는 지니계수를 보면, 라틴아메리카는 사하라 사막 이남 아프리카보다 그 지수가 높은 것을 확인할 수 있다. 이를 두고 UNDP에서는 이 지역의 다차원적인 불평등은 경제, 사회적인 이동 가능성이 제한되면서 반복적으로 발생되고 있으며, ᄄᆞ라서 높고(high), 지속적(persistent)이며 비탄력적(inflexible)인 특성을 보인다고 분석한다.

빈곤과 불평등의 원인은 스페인과 포르투갈의 식민시대, 신자유주의 정책도입 이후로 구분하여 설명할 수 있다. 식민기간동안 소수의 정복자 계층과 다수의 피지배계층으로 분화된 이중적 사회구조의 형성되었으며 원자재 수출중심의 경제체제로 대규모 농장주, 광산자본가등 소수의 지배계층에 자본축적이 집중되었다. 신자유주의 정책은 계층, 인종, 지역간의 정치, 경제, 사회적 갈등을 야기하며, 고용주의 권한강화와 새로운 고용체계가 도입, 비공식 부문의 고용기회가 증가되며 새로운 형태의 사회 소외계층이 형성되었다. 이러한 비공식부문 등 생산성니 낮은 부문을 중심으로 노동자의 절반정도가 종사하면서 오히려 사회 권리와 혜택으로부터 소외된 계층을 양산하는 결과가 나타났고 결국 양극화 현상이 초래되었다. 이외에도 가스, 수도, 전력부문의 공공기업 민영화는 취약계층의 빈곤을 악화시키는 요인이 되기도 하였다.

3. 볼리비아의 빈곤과 불평등

볼리비아는 남미 중앙에 위치한 내륙국이며, 국토는 한반도의 약 5배, 2010년 기준 990만 인구가 살고 있다. 원주민 인구가 전체의 60%로 라틴아메리카에서 원주민 비율이 가장 높은 국가 중 하나이고, 30개 종족과 언어가 공존하고 있다. 2011년 기준 1인당 GDP는 2,421불이며, 총 인구의 48%가 빈곤층에 해당된다.

볼리비아의 빈곤요인으로 1차 산품 중심의 수출 의존적인 경제구조, 비공식 부문에 종사하는 높은 노동인구 비율, 사회에 만연한 부패, 소수 계층에 정치 및 경제 권력집중을 들 수 있다. 토지접근권과 천연자원개발 수익권등 자원배분이 불평등하게 이루어지며 정치와 경제권력은 소수의 기득권 계층(백인 이주민)에 집중되며 인종간의 대립구도가 수십년동안 형성되었다. 토지와 자원이 집중된 동부지역이 경제적인 권력을 장악하게 되며 지역간 충돌도 지속적으로 발생하였다. 또한 노동시장의 계층화로 인한 갈등까지 더해지면서 불평등의 양상이 좀 더 복합적으로 변했다. 정리하면 볼리비아의 수평적인 불평등은 인정, 성, 출신지역과 같은 역사적인 요인, 도시 주변주의 확장, 노동시장에서의 공식, 비공식 부문의 대두에서 기인하고 있으며, 수직적인 불평등은 교육, 소득창출, 직업과 같은 물질적인 요인과 기호, 삶의 양식, 정체성과같은 상징적인 요인에서 발생했다고 볼 수 있다.

2005년 예보 모랄레스 아이마 대통령 정부는 볼리비아 정부 프로그램에 의해 신자유주의 정책의 잔재를 없애고 1차 산품 수출 의존경제구조를 혁신하기 위한 정책을 펼치고 있다. 또한 천연가스를 비롯한 전략자원에 대한 국가권한을 강화하면서 부의 재분배와 소외계층의 기회창출을 위한 사회복지 정책을 강력하게 추진하고 있다.

4. 사회정책에 함의된 시사점과 국별협력전략 지원방안

라틴아메리카 국가들은 빈곤과 불평등을 해소하기 위하여 다양한 정책들을 수립했다. 산업화 초기에는 교육제도 확대, 주택과 공공보건 정책 및 사회안전제도 추진, 최소임금제 도입 및 고용안정 대책을 마련했다. 신자유주의 정책 하에는 극빈계층에 한정하는 사회지원프로그램과 취약계층 중심의 사회정책을 추진했다. 90년대 중반 이후 경제발전을 통한 빈곤감소라는 입장을 더 이상 고수할 수 없었다. 남미공동시장과 같은 자유무역과 같은 경제문제에서 사회정의와 재분배정책을 주요한 논의점으로 고려했고 사회부문에 대한 공공투자가 증가등 빈곤과 불평등의 원인을 고려한 종합적인 성격의 정책들이 수립되기 시작했다.

다음은 라틴아메리카에서 추진된 사회정책을 프로그램의 목적과 지원대상, 내용에 따라 유형별로 구분한 표이다.

첫 번째는 위기시 취약계층에게 발생할 수 있는 부정적인 결과를 예방, 대처, 완화하지 위한 정책이며 실업급여와 긴급고용프로그램이 속한다. 둘째는 소득이 부족한 사람을 대상으로 조건, 무조건적인 현금지급, 식량과 그 외의 물자 등을 지원하는 정책이다. 셋째는 취약계층의 소득창출과 역량강화에 초점을 둔 정책으로 고용프로그램과 직업훈련 프로그램등이 해당된다. 네 번째 유형은 1980년대 구조조정의 결과, 부정적인 영향을 최소화하기 위해 일시적으로 운영되었다가 그 후 영구적인 성격으로 전환된 프로그램들이며, 특히 신자유주의 정부하에 추진되었다. 마지막은 여성, 원주민, 아동, 여성가장 등 이 지역의 취약계층으로 고려되고 있는 특정그룹을 대상으로 이들의 다양한 수요와 개별그룹의 특성을 반영한 정책이다.

이 중, 주목할만한 정책은 두 번째로 언급한 CTP(Conditional Transfer Program) 정책이다. 이 프로그램은 1990년대 후반 이래, 중도좌파 정부의 주도로 추진되어온 사회정책의 일환이며 빈곤퇴치와 소득 재분배를 목적으로 하고 있다. 이 정책의 특성은 빈곤계층의 가정, 청소년 등 취약계층에게 직접적으로 현금을 지원함으로써 이들의 역량을 강화하고 삶을 개선시키는 것이다. 또한 세대 차원의 빈곤의 악순환의 단절을 위해 가정 단위에 초점을 두고 실시되었다. CTP의 성공사례로 브라질의 볼사 파밀리아(bolsa familia), 칠레의 솔리다리오(solidario), 멕시코의 오뽀르뚜니다데스(Oportunidades) 등이 언급된다. 볼사 파밀리아는 빈곤층 가정에 일정 금액을 지원하는 대신, 이들이 자녀를 학교에 보내고, 예방 접종을 시키는 등 특정사항을 지원의 조건으로 제시한다. 2005년 기준 브라질 전체인구의 25%가 혜택을 받은 것으로 알려져 있다. 칠레 솔리다리오는 조건부 현금지급 외에도 심리적인 지원과 사회지원 프로그램이 구성요소로 포함되어 있다. 멕시코의 오뽀르뚜니다데스는 농촌지역을 대상으로 프로그레사라는 이름으로 처음 도입되었고, 2001년 이름을 바꾸면서 도시지역까지 지원을 확대, 에너지, 식량, 노년층 등 지원영역과 그 대상을 넓혀가고 있다.

볼리비아의 경우 두 개의 대표적인 CTP가 도입되었는 데, 보노 후안시또 삔또라고 하여 빈곤층 가정의 학생등을 대상으로 교육과정에서 일탈하지 않도록 교육과 관련된 금액을 지원하고 있다. 2009년에 도입된 후아나 아수르두 프로그램은 건강보험 혜택을 받지 못하고 있는 산모와 2세 이하 영유아를 대상으로 모자보건 사망률과 영유아의 만성적인 영양부족 개선을 위해 실시되고 있다. 보노 후안시또 삔또는 초등교육 이수율 개선을 목표로 하고 있으나 이들의 역량강화나 본 프로그램의 종료 이후 수혜자를 위한 고용기회 제공 등 빈곤개선을 위한 근본적인 대책과는 연계성이 미흡하다. 또한 프로그램상 수혜자 이행사항, 이에 대한 점검, 출구전략 수립 등 세부적인 기준이 제시되고 있지 않다.

CTP 프로그램에 대해 비판은 다음과 같다. 실질적으로 소득이 재분배되기 위해서는 조세정책과 토지개혁 등 좀 더 근본적인 대책이 모색되어야 한다. 또한 이런 정책은 특정정부의 강력한 의지하에 실시되기 때문에 지속가능성을 보장하기 어렵다. 프로그램이 효율적으로 운용되지 않는다면 빈곤층의 근본적인 문제를 개선하기보다는 단순한 시혜성 수단으로 변질될 수 있다는 우려도 있다.

이러한 CTP의 성공 요소로는 첫째, 가정단위에 초점을 두고 보건, 교육 분야 등 부분적인 개별과제를 개선하기보다는 통합분야 및 범분야 과제를 포괄할 수 있는 종합적인 공공정책으로 수립되어야 한다는 점, 둘째, 수혜자의 필요와 목표를 우선적으로 반영하며 역량강화와 고용기회 확대에 중점을 두어 프로그램 종료 이 후, 이들이 생산적이고 안정된 직업에 고용될 수 있도록 해야 한다는 점, 셋 째, 수혜자 선정 기준이 명확하고 투명해야 한다는 점, 넷째, 프로그램에 대한 평가와 모니터링 지표가 객관성을 보유해야 하며, 마지막으로 프로그램의 효과가 정치적인 수단으로 활용될 위험성을 배제하는 것이 중요하다는 점이다.

그렇다면 상기 라틴아메리카에서 성공했다고 평가되는 CTP 사례가 우리 ODA정책에 어떤 시사점을 주는가? 우선 우리는 이러한 성공적인 사회정책에 직접적으로 지원함으로서 원조효과성을 제고할 수 있다. CTP는 소액이나 빈곤층에 직접적으로 지원하면서 빈곤층의 수요를 우선적으로 반영할 수 있다. 또한 지역주민의 경험과 기술을 효과적으로 사용하는 노동집약적인 발전방안이 활용됨으로써 프로그램 기획단계부터 빈곤층의 의견을 수렴하는 것이 용이하다. 특히, 브라질의 볼사 파밀리아는 관료적인 제도를 정비하고 지방정부와 시 정부의 권한을 확대하는데 기여했으며, 프로그램의 진행, 평가와 모니터링 과정에 지역주민과 지역단체의 의견이 개진되고 이들이 직접 참여할 수 있는 길을 열었다는 점에서 평가받고 있다. 이와 같은 프로그램들의 의의는 빈곤층의 정책대상이 아닌 참여자로서 역할하고 있다는 점이다.

CPS 이행과 연계하여 생각해 볼 수 있는 점을 볼리비아 사례를 통해 설명해보자면, 우리는 볼리비아 CPS 상의 지원가능한 사회정책을 발굴하고, 이에 대해 재정, 기술, 프로젝트 등 다양한 형태로 직접적인 지원을 고려할 수 있다. 또 볼리비아 사회적책에서 미비했던 부분을 중심으로 이에 대한 정책과 제도 개선을 위한 방안을 고려할 수 있다. 실례로 보노 후안시또 삔또 프로그램이 불평등 개선이라는 근본적인 목표와 연계될 수 있도록 교육, 연수프로그램, 직업훈랸 프로그램, 고용센터 설립등을 추가 지원하며 기존제도의 미비점을 보완하는 방안을 고려해볼 수 있다.

5. 결론

라틴아메리카에서 지금까지 이루어진 경제성장은 소등불평등 상황을 크게 개선시키지 못했으며 이는 더욱 심각한 문제일 수 있다. 라틴아메리카 국가들이 해결하기 위해 펼친 다양한 사회정책을 지원하는 것은 국가의 우선순위와 특수성을 반영할 수 있고, 수원국 정부와 지역주민의 적극적인 참여를 유도할 수 있는 점, 타 공여국과의 공동추진이 용이한 점의 장점이 있다. 현 단계에서 이들의 사회정책을 직접적으로 지원하고 있지 않지만, 최소한 이러한 정책에 대해 면밀히 분석 하고, 구체적인 지원방안에 대해 연구할 필요성을 제기하며 이 글을 마친다.